ЩОДО РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України

від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010

 

У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України (далі – КСУ) від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010зазначено таке:

«1. В аспекті конституційного подання:

- положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування "вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції", слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.».

Це тлумачення КСУ можна прочитати так, що органи місцевого самоврядування у будь-яких земельних відносинах завжди діють як суб’єкти владних повноважень, а відтак і будь-які земельні спори за участі органів місцевого самоврядування є публічно-правовими спорами за участі суб’єктів владних повноважень і мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Можливо, КСУ саме це і мав на увазі. Якщо це так, то видається дивним, що ніхто із суддів КСУ не висловив окремої думки щодо цього рішення – адже наразі склалася досить чітка й однозначна судова практика, яка базується на судженні: органи місцевого самоврядування у земельних відносинах не завжди діють як суб’єкти владних повноважень, тому далеко не всі спори за їх участі розглядаються в порядку адміністративного судочинства.

Втім, це далеко не перше рішення КСУ, що не сприймається юридичною спільнотою. Ця обставина дає привід замислитися перш за все над тим, чи не є повноваження КСУ надавати «офіційні тлумачення», які начебто є обов’язковими, тобто надаються з тим, щоб всі раптом почали думати так, як думає КСУ, шкідливими, а якщо є, то що з цим робити. Крім того, звичайно, є нагальна необхідність не дати саме цьому згаданому вище рішенню КСУ негативно вплинути на помірковану судову практику, що склалася.

 

Видається, що можливими є три підходи:

1.     «універсальний», який призведе до недопущення тиску на суди за допомогою будь-яких рішень КСУ про тлумачення і в будь-яких конкретних справах;

2.     «загальний» щодо тлумачення саме цього конкретного рішення КСУ незалежно від обставин конкретної справи;

3.     «казуальний», за якого необхідно мотивувати неможливість застосування цього рішення КСУ у кожній конкретній справі.

 

1.  Універсальний підхід.

Відповідно до ст.150 Конституції України до повноважень КСУ, крім питань про відповідність Конституції України певних актів,  належить також офіційне тлумачення Конституції України та законів України. З питань, передбачених цією статтею, КСУ ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Видається, що із зазначених положень не можна зробити висновок про те, що суди зобов’язані застосовувати закон саме так, як його офіційно витлумачив КСУ, бо таке правило у Конституції не міститься. Що ж до обов'язкового виконання на території України рішень КСУ, то це правило могло б застосовуватись, якби існували інші, крім КСУ, органи, які мали б повноваження офіційно тлумачити закони, тоді вони були б зобов’язані у своїх офіційних тлумаченнях відтворювати тлумачення КСУ. Водночас суди «загальної юрисдикції» не мають права офіційно тлумачити закони, відтак і до обов'язкового до виконання на території України рішень КСУ про тлумачення суди відношення не мають.

Припущення, ніби суди зобов’язані застосовувати закон саме так, як його офіційно витлумачив КСУ, суперечить ст.126 Конституції України (вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється) та ст.129 Конституції України (судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону).

Таке припущення суперечить також ст.8 Конституції України (в Україні визнається і діє принцип верховенства права). Дійсно, верховенство права можливе лише за умови, що право є живим – мертве право, звичайно, до жодного верховенства нездатне. Водночас життя права забезпечується, зокрема, відкритістю для судів тлумачення (неофіційного) Конституції України та законів, створення судами усталеної судової практики на основі такого тлумачення, а також, що дуже важливо, можливістю з часом змінити таку усталену судову практику, якщо вона застаріла чи якщо навіть у суспільстві склалося розуміння її помилковості. Це є механізмом судової правотворчості, механізмом «континентального прецеденту», відомим у країнах романо-германської правової сім’ї під назвою jurisprudence constante. Механізм створення континентального прецеденту усталеною судовою практикою не передбачає будь-якої офіційної фіксації (окрім фіксації за допомогою різних словесних формулювань у численних судових рішеннях, обов'язкових лише для сторін у справі), а тому є досить гнучким для того, щоб реагувати як на зміну законодавства, так і на розвиток доктрини[1]. Така гнучкість і забезпечує життя законодавчих норм. Уявлення про те, що ніби наявність офіційного тлумачення КСУ забороняє інше тлумачення судами, робить витлумачене положення закону мертвим, нездатним до розвитку судовою практикою (якщо тлумачення КСУ, розумне сьогодні, завтра застаріє) або нездатним до застосування (якщо тлумачення КСУ виявиться помилковим – причому механізмів виправлення помилок не існує). Отже, офіційне тлумачення КСУ слід розглядати як авторитетне, таке, що слід брати до уваги, але не таке, що забороняє судам надавати власне (неофіційне) тлумачення, відмінне від офіційного.

 

2.  Загальний підхід.

Фундаментальною властивістю будь-якої природної (нештучної) мови є її неоднозначність. Відтак будь-який текст, зокрема і юридичний, може бути витлумачений по-різному. Не є виключенням і рішення КСУ.

Пропонується таке тлумачення.

Земельні відносини поділяються на публічні і приватні. Відповідно і спори з таких відносин можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).

Системний аналіз рішення КСУ свідчить, що при розгляді справи КСУ обмежився лише випадками, коли йдеться про земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, тобто публічно-правові спори. На це, зокрема, вказує та обставина, що КСУ не вдався до обговорення питань, що стосуються повноважень сільських, селищних, міських рад як органів, через які діють територіальні громади у цивільних відносинах (ст.172 ЦК України), до яких відноситься і значна частина земельних відносин.

При тлумаченні рішень (зокрема і цього рішення) КСУ слід виходити із презумпції розумності цього конституційного органу. Тому припущення, ніби рішення КСУ слід розуміти так, що будь-які земельні спори за участі сільських, селищних, міських рад є публічно-правовими спорами за участі суб’єктів владних повноважень, означало б, що КСУ проігнорував норму ст.172 ЦК України. Тому таке припущення не заслуговує на увагу. З тих же причин і більш вузьке припущення – ніби рішення КСУ слід розуміти так, що будь-які земельні спори за участі сільських, селищних, міських рад, до яких мають застосовуватись норми пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу, є публічно-правовими спорами за участі суб’єктів владних повноважень – також не може бути взяте до уваги. Тому рішення КСУ слід розуміти так, що відповідно до п.1 ч.1 ст.17 КАСУ компетенція адміністративних судів поширюється на земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Це, звичайно, не означає, ніби земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як органом, через який діє територіальна громада у цивільних відносинах, також мають розглядатись за КАСУ – навпаки, відповідно до п.1 ч.1 ст.15 ЦПК, п.6 ч.1 ст.12 ГПК такі спори мають розглядатися загальними чи господарськими судами.

Крім того, припущення, ніби рішення КСУ слід розуміти так, що КСУ визначив правову природу будь-яких земельних спорів за участі сільських, селищних, міських рад (чи тільки всіх тих, до яких мають застосовуватись норми пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу) як публічно-правову, суперечило б конституційним повноваженням КСУ. Дійсно, КСУ прийняв рішення про тлумачення певних законів, і таке повноваження надане КСУ пунктом 2 ст.150 Конституції України. Але єдиним завданням законів є встановлення регулювання, тобто певних правил поведінки, що і відображено, зокрема, у ст.92 Конституції України. На відміну від правил поведінки правова природа тих чи інших відносин не регулюється законами, а тому не може визначатися шляхом офіційного тлумачення. Отже, припущення, ніби правова природа певних відносин визначена у резолютивній частині рішення КСУ, означало б вихід КСУ за межі своїх повноважень, і тому має бути відхилено.

 

3.  Казуальний підхід.

Хоча відповідно до казуального підходу необхідно мотивувати неможливість застосування цього рішення КСУ у кожній конкретній справі, можна, тим не менше, висловити певні міркування.

Яке саме положення законодавства підлягає застосуванню у конкретній справі, вирішує суд, а думка сторін, зокрема позивача, не є вирішальною. Відтак саме лише посилання у позовній заяві на положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу ще не свідчить ні про те, що справа може розглядатися у порядку адміністративного, цивільного чи господарського судочинства, ні про те, що ці положення дійсно підлягають застосуванню у спорі.

Наприклад, якщо позов подано до адміністративного суду, то цей суд має сам з’ясувати, зокрема, чи підлягають застосуванню зазначені положення. Видається, що у багатьох конкретних справах такі положення не повинні застосовуватись, оскільки зазвичай відповідні відносини регулюються спеціальними нормами. До того ж такі норми часто вміщені в інших, ніж Земельний кодекс, законодавчих актах (у законодавстві про оренду землі, приватизацію тощо), при тому, що у п.п. "б", "в", "г" ст. 12 Земельного кодексу є застереження «відповідно до цього Кодексу». Якщо суд дійде висновку, що при вирішенні певної справи слід застосовувати інші норми, крім норм пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу, то питання офіційного тлумачення КСУ, здається, взагалі відпадає.

Вернуться к списку публикаций



[1] Попов Ю. Суддівське правотворення на прикладі регулювання відносин щодо неукладених угод (С.37) // Юридичний радник. – 2005. – № 5. – с.34-38. – [Електронний ресурс]. –Режим доступу: http://popov-yuyu.narod.ru/14_suddivske_pravotvorennya.htm

Hosted by uCoz