О ВОЗБУЖДЕНИИ ДЕЛ В ХОЗЯЙСТВЕННОМ СУДЕ ПО ИСКОВЫМ ЗАЯВЛЕНИЯМ ПРОКУРОРОВ
Прокурор не вправе предъявлять иски о взыскании денежных сумм или об истребовании имущества в пользу государственных предприятий
Юрий ПОПОВ
Со времени принятия Конституционным Судом Украины решения от 8 апреля 1999 года №3-рп/99 (далее – «решение КСУ») по делу №1-1/99 о конституционном представлении Высшего арбитражного суда Украины и Генеральной прокуратуры Украины относительно официального толкования положений статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Украины (дело о представительстве прокуратурой Украины интересов государства в арбитражном суде), прошло уже больше трех лет. Тем не менее, как ни странно, до сих пор нередки случаи возбуждения дел хозяйственными судами по исковым заявлениям прокуроров в интересах государственных предприятий, или даже в интересах хозяйственных обществ, в уставных фондах которых доля государства составляет более пятидесяти процентов. Вопрос о том, в каких случаях прокурор вправе подавать исковое заявление, продолжает активно дискутироваться.
Думается, что ключом к ответу на поставленный вопрос является выяснение статуса прокурора в хозяйственном процессе.
Согласно разделу IV «Участники судебного процесса» ХПК Украины прокурор является участником судебного процесса (ст.ст.18, 29 ХПК Украины) наряду со сторонами (ст.ст.18, 21 ХПК Украины), третьими лицами (ст.ст.18, 26, 27 ХПК Украины), иными лицами, участвующими в процессе в случаях, предусмотренных этим Кодексом, в частности наряду с другими представителями сторон и третьих лиц (ст.ст.18, 28 ХПК Украины). Как видим, некоторые из участников процесса обладают собственными процессуальными правомочиями (например, стороны), а некоторые, будучи представителями других участников процесса (в частности, сторон) – не обладают.
Из ст.21 ХПК Украины, посвященной сторонам, однозначно следует, что прокурор не приобретает статуса стороны в хозяйственном процессе.
Действующее законодательство, однако, порой наталкивает на мысль о самостоятельной роли прокурора в хозяйственном процессе. Так, в ст.2 ХПК исковые заявления прокуроров перечислены в одном ряду с исковыми заявлениями предприятий, организаций и органов; согласно ст.ст.20, 31 ХПК отвод судье, судебному эксперту могут заявить стороны и прокурор; в ст.28 ХПК, посвященной представителям сторон и третьих лиц, прокурор даже не упоминается, зато участию прокурора в рассмотрении дел посвящена отдельная ст.29 ХПК; согласно ст.ст.91, 107 ХПК стороны могут подать апелляционную, кассационную жалобу, а прокурор почему-то – апелляционное, кассационное представление (хотя прокурор, как и истец, подает исковое заявление, а не исковое представление) и т.д.
Причины недоразумений коренятся в невнятной формулировке п.2 ст.121 Конституции Украины, где говорится о представительстве прокуратурой интересов государства в суде. Эта же формулировка перенесена и в ст.ст.2, 29 ХПК Украины. При этом, поскольку государство не является стороной в хозяйственном процессе, то и возникает естественный вопрос о содержании понятия «представительство прокуратурой интересов государства в суде». Пункт 3 резолютивной части решения КСУ, согласно которому «под представительством прокуратурой Украины интересов государства в арбитражном суде по содержанию пункта 2 статьи 121 Конституции Украины и статей 2 и 29 Арбитражного процессуального кодекса Украины нужно понимать правоотношения, в которых прокурор, реализуя определенные Конституцией Украины и законами Украины полномочия, совершает в суде процессуальные действия с целью защиты интересов государства», мало что дает в этом плане.
Зато в п.6 мотивировочной части этого решения сказано, что представительство прокуратурой Украины интересов государства в суде является одним из видов представительства в суде. Этот вывод очень важен, поскольку полностью исключает наличие собственных правомочий у прокурора, то есть исключает процессуальную правоспособность прокурора в хозяйственном процессе. Действительно, в этом же п.6 мотивировочной части решения КСУ сказано, что по правовой природе представительство в суде является правоотношениями, в которых одно лицо (представитель) на основании определенных полномочий выступает от имени другого лица (доверителя) и выполняет процессуальные действия в суде в его интересах, приобретая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности.
Итак, статус прокурора в хозяйственном процессе выяснен: прокурор не является самостоятельным участником хозяйственного процесса, а является представителем иного субъекта хозяйственного процесса.
Остается выяснить, чьим именно представителем является прокурор. Впрочем, это не единственный вопрос, подлежащий выяснению. В п.6 мотивировочной части решения КСУ отмечается, что представительство прокурором интересов государства в суде отличается от других видов представительства рядом специфических признаков: составом представителей и кругом субъектов, интересы которых они представляют, объемом полномочий, формами их реализации. Рассмотрим, в чем состоит эта специфика.
Состав представителей, которые могут осуществлять представительство прокуратурой Украины интересов государства в хозяйственном суде, определен ч.1 ст.2 ХПК Украины: это прокуроры и их заместители. В п.2 разъяснения ВХСУ от 22.05.2002 г. N 04-5/570 «О некоторых вопросах участия прокурора в рассмотрении дел, подведомственных хозяйственным судам» отмечается, что прокуроры и заместители прокуроров специализированных прокуратур имеют право обращаться в хозяйственный суд с исками в интересах государства на общих основаниях. Правом кассационного обжалования судебных решений в Верховный Суд Украины согласно ст.111-14 ХПК обладает лишь Генеральный прокурор Украины.
Прежде всего еще раз подчеркнем, что прокурор, вступая в правоотношения по представительству прокуратурой Украины интересов государства в хозяйственном суде, не является, тем не менее, представителем государства в хозяйственном процессе – по той простой причине, что государство не является участником хозяйственного процесса. Поэтому следует выяснить, представителем какого участника хозяйственного процесса является прокурор при осуществлении им процессуальных действий с целью защиты интересов государства (п.3 резолютивной части решения КСУ).
Круг субъектов, представителем которых может быть прокурор в хозяйственном процессе, установлен решением КСУ. В п.2 резолютивной части решения КСУ сказано, что под понятием "орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях", указанным в ч.2 ст. 2 АПК Украины, нужно понимать орган государственной власти или орган местного самоуправления, который законом наделен полномочиями органа исполнительной власти. В п.5 мотивировочной части решения КСУ сказано, что орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях, фактически является истцом в делах, возбужденных по исковому заявлению прокурора, и на основании ч.1 ст.21 АПК Украины является стороной в арбитражном процессе; этот орган осуществляет процессуальные действия в соответствии со ст.22 АПК Украины.
Согласно ч.2 ст.29 ХПК Украины (в редакции от 21.06.01г.) в случае принятия хозяйственным судом искового заявления, поданного прокурором в интересах государства в лице органа, уполномоченного осуществлять функции государства в спорных правоотношениях, этот орган приобретает статус истца.
Итак, прокурор может быть представителем стороны по делу только в том случае, если этой стороной по делу является орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.
Отсюда непосредственно следует, что прокурор в хозяйственном процессе не может быть представителем предприятий, учреждений, организаций, хотя бы и государственных. Этот тезис подтверждается и п.1 резолютивной части решения КСУ, где сказано, что прокуроры подают иски именно в интересах государства, а не предприятий, учреждений, организаций независимо от их подведомственности и форм собственности.
Поскольку прокурор, как мы выяснили, не является самостоятельным участником хозяйственного процесса, а лишь представителем стороны по делу, то он не может иметь каких-либо дополнительных прав по сравнению со стороной, которую он представляет. С другой стороны, прокурор, будучи законным представителем стороны по делу, может быть наделен законом не всеми, а частью прав представляемого. Так, в соответствии с ч.4 ст.29 ХПК Украины прокурор, который участвует в деле, несет обязанности и пользуется правами стороны, кроме права на заключение мирового соглашения.
Совершенно не решен законодателем вопрос о соотношении объема процессуальной дееспособности органа, которую орган приобретает через своего руководителя (ч.2 ст.28 ХПК Украины), и объема полномочий прокурора. Единственная (и неудачная) попытка такого рода отражена в ч.ч.5, 6 ст.29 ХПК Украины. Так, согласно ч.5 ст.29 ХПК Украины отказ прокурора от поданного им иска не лишает истца права требовать решения спора по существу; согласно ч.6 ст.29 ХПК Украины отказ истца от иска, поданного прокурором в интересах государства, не лишает прокурора права поддерживать иск и требовать решения спора по существу. Таким образом, ч.5 ст.29 ХПК Украины в вопросе об отказе от иска подчиняет волю законного представителя – прокурора воле представляемого. В то же время ч.6 ст.29 ХПК, наоборот, устанавливает приоритет воли законного представителя, то есть предполагает ограниченную дееспособность представляемого органа. Кроме того, законодателем не решен вопрос о том, с помощью каких именно процессуальных действий прокурор или орган могут требовать решения спора по существу и не допустить прекращения производства по делу по п.4 ст.80 ХПК Украины.
Согласно ст.36-1 Закона Украины «О прокуратуре», ст.29 ХПК Украины формы реализации полномочий прокурора совпадают с формами реализации полномочий других представителей сторон по делу: это подача исковых заявлений, заявление отводов, участие в рассмотрении дел судами и др. Единственным отличием является то, что пересмотр решений хозяйственного суда в апелляционном, кассационном порядке инициируется прокурором не путем подачи апелляционной (кассационной) жалобы, а почему-то путем подачи (по версии ст.ст.91, 107, 111-16 ХПК) или внесения (по версии ст.ст.93, 94, 109, 110, 111 ХПК) апелляционного (кассационного) представления. С нашей точки зрения, никаких причин, по которым процессуальный документ, подписанный прокурором, следовало бы называть не так, как аналогичный документ за подписью другого представителя стороны по делу, не существует. Тем более нет оснований искать глубокий смысл в разнице между терминами «подавать» и «вносить» - и тот, и другой термин обозначают одно и то же действие по передаче суду процессуального документа.
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА
Подводя итог вышесказанному, легко сделать вывод о том, что представительство прокуратурой Украины интересов государства в хозяйственном суде осуществляется путем исполнения прокурором функций законного представителя стороны по делу - органа государственной власти или органа местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.
Из этого следует, что вопрос о том, с какими исковыми заявлениями в хозяйственный суд вправе обращаться прокурор, равнозначен вопросу о том, с какими исковыми заявлениями в хозяйственный суд вправе обращаться тот или иной орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти.
На вопрос же о том, с какими исковыми заявлениями в хозяйственный суд вправе обращаться органы государственной власти и органы местного самоуправления, общего ответа дать невозможно. Действительно, в силу ст.19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Этому требованию соответствуют правила ч.2 ст.1 ХПК Украины, согласно которым государственные и другие органы обращаются в хозяйственный суд лишь в случаях, предусмотренных законодательными актами Украины; а также правила абзаца третьего ч.1 ст.2 ХПК Украины, согласно которым хозяйственный суд возбуждает дела по исковым заявлениям государственных и других органов, обращающихся в хозяйственный суд в случаях, предусмотренных законодательными актами Украины. По этой причине в каждом отдельном случае следует выяснять вопрос о том, вправе ли тот или иной орган (а следовательно, и прокурор как его законный представитель) обращаться в хозяйственный суд с учетом характера спорных правоотношений.
В то же время не представляет трудностей указать некоторые категории исков, которые не могут быть предъявлены в хозяйственный суд органом государственной власти или органом местного самоуправления, а следовательно, не могут быть предъявлены и прокурором.
ПРОКУРОР НЕ ВПРАВЕ ПРЕДЪЯВЛЯТЬ ИСКИ ИЗ ЧАСТНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые законом наделены полномочиями органа исполнительной власти, одновременно являются юридическими лицами. Таким образом, они одновременно являются и субъектами публичного права (как органы, наделенные властными полномочиями), и субъектами частного права (как юридические лица). При этом правила, регулирующие их обращения в хозяйственный суд, различаются в зависимости от того, в какой из двух своих ипостасей они действуют.
Органы, действуя как субъекты публичного права (то есть как органы, наделенные властными полномочиями), вправе обращаться в хозяйственный суд по правилам ч.2 ст.1 ХПК Украины, то есть в случаях, предусмотренных законодательными актами Украины. Органы, действуя как субъекты частного права (то есть как юридические лица, не обладающие властными полномочиями по отношению к другим субъектам), вправе обращаться в хозяйственный суд по правилам ч.1 ст.1 ХПК Украины, то есть за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов (а не интересов государства).
Соответственно все иски, предъявляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, можно разделить на две части – во-первых, это иски из публично-правовых отношений (например, о взыскании штрафов за нарушение норм законодательства); во-вторых - иски из частно-правовых отношений (например, о взыскании денежных сумм или об истребовании имущества на основании гражданских договоров).
Поскольку прокурор в хозяйственном процессе является законным представителем органа государственной власти или органа местного самоуправления, который законом наделен полномочиями органа исполнительной власти, но не законным представителем юридического лица, то прокурор вправе предъявлять лишь иски из публично-правовых отношений. Поэтому прокурор не вправе предъявлять в хозяйственный суд иски из частно-правовых отношений, в том числе из отношений гражданско-правового характера.
Особый интерес представляют случаи предъявления прокурорами так называемых «косвенных» исков. Под косвенными исками понимаются иски, которые предъявляются одной стороной (истцом) от своего имени к другой стороне (ответчику) о применении одного из способов судебной защиты прав третьего лица (которое зачастую вообще не привлекается к участию в деле).
Впрочем, косвенными исками грешат не только прокуроры. Так, весьма распространены иски акционеров, обращающихся в суд за защитой не своих прав, а прав акционерных обществ.
Акционер зачастую обосновывает свое право на предъявление такого иска тем, что нарушение прав акционерного общества якобы означает также и нарушение его собственных прав. Так, если иск – имущественного характера, утверждается, что уменьшение имущественной сферы общества нарушает права акционера на получение дивидендов. Если иск касается незаконных действий гражданина как руководителя общества, который, по мнению акционера, не имеет соответствующих полномочий или ненадлежащим образом полномочия использует - утверждается, что такие действия нарушают право акционера на участие в управлении делами общества (ст.10 Закона Украины «О хозяйственных обществах»). Между тем уменьшение имущественной сферы общества может повлиять лишь на размер дивидендов, которые по решению общества в лице его высшего органа могут быть выплачены акционерам, и не затрагивает самого права акционера на участие в распределении прибыли и получение дивидендов. Закон не защищает право акционера на получение дивидендов в некотором наперед известном размере, а если бы и защищал - уменьшение имущественной сферы общества могло бы привести лишь к нарушению этого права обществом, но не тем лицом, которое нарушило имущественное право общества. Что же касается права акционера на участие в управлении делами общества, то оно состоит в праве акционера на участие в общем собрании общества (ст.41 Закона Украины «О хозяйственных обществах»). Поэтому акционер вправе предъявлять иск лицу, ошибочно считающему себя руководителем общества, если это лицо препятствует акционеру участвовать в общем собрании общества или иным способом нарушает или оспаривает это право. Но акционер не вправе предъявлять косвенный иск о неправомерном поведении руководителя (действительного или мнимого) по отношению к обществу.
Предъявление косвенных исков не допускается ни в хозяйственном, ни в гражданском процессе. Это правило зафиксировано в ч.1 ст.1 ХПК Украины, согласно которой предприятия и организации имеют право обращаться в хозяйственный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов; в п.1 ч.1 ст.5 ГПК Украины, согласно которому суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению лица, которое обращается за защитой своих прав или охраняемых законом интересов.
Согласно п.2 ч.1 ст.5 ГПК Украины суд приступает к рассмотрению гражданского дела по заявлению прокурора и других лиц, которые вправе в случаях, предусмотренных законом, обращаться в суд в защиту прав и свобод другого лица, неопределенного круга лиц или государственных или общественных интересов. Согласно ч.3 ст.36-1 Закона Украины «О прокуратуре» формами представительства прокуратурой являются обращение в суд с исками или заявлениями о защите прав и свобод другого лица, неопределенного круга лиц, прав юридических лиц, когда нарушаются интересы государства, или о признании незаконными правовых актов, действий или решений органов и должностных лиц. Эти правила не противоречат сформулированному выше суждению – поскольку обращение в суд в защиту прав другого лица вовсе не означает обращения в суд от своего имени. Эти правила реализуются, как мы видели выше, путем обращения в суд от имени стороны в качестве ее законного представителя.
Понимая, что косвенные иски недопустимы, заявители порой маскируют косвенные иски под обычные, указывая на нарушение не только прав третьего лица, но и якобы на нарушение прав заявителя. Общим признаком замаскированных косвенных исков является то, что, мотивируя предъявление иска нарушением своих прав, истец тем не менее предъявляет исковые требования о защите прав другого лица – например, истец-акционер просит о взыскании денег не в свою пользу, а в пользу общества, или просит о прекращении действий не в отношении себя, а в отношении общества.
Тем не менее такие косвенные иски иногда рассматриваются судами по существу (см., например, решение Подольского районного суда г.Киева от 02.07.02г. по делу №2-1141-02: Запрет на совершение юридически значимых действий//Юридическая практика. – 2002. - №40. – с.14).
Что же касается косвенных исков, предъявляемых прокурорами в хозяйственный суд, то наиболее распространенной их разновидностью являются иски о взыскании денег или об истребовании имущества в пользу государственных предприятий на основании гражданских договоров, заключенных государственными предприятиями с другими лицами. Формулируются исковые заявления по-разному, например: о защите интересов государства в лице министерства Х в лице подведомственного государственного предприятия У; или о защите интересов государства в лице министерства Х и подведомственного ему государственного предприятия У; или же о защите интересов государства в лице министерства Х, третья сторона без самостоятельных требований на предмет спора - государственное предприятие У и т.д. Сутть же всех таких исков одна: министерство Х, от имени которого как истца исковое заявление подает прокурор как законный представитель министерства, просит взыскать деньги или имущество не в пользу истца (министерства Х), а в пользу третьего лица, не являющегося истцом - государственного предприятия У. Ясно, что такие иски не могут рассматриваться судами по существу сразу по двум причинам: во-первых, потому, что государственные органы не вправе предъявлять в хозяйственный суд косвенные иски (в том числе и через своего законного представителя - прокурора), во-вторых - потому, что прокурор, как показано выше, не вправе предъявлять иски из частно-правовых отношений.
ВЫВОДЫ
Резюмируя, можно сделать вывод, что в случае, если прокурор обратился в хозяйственный суд с исковым заявлением, в котором в качестве органа, уполномоченного государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях (то есть в качестве истца):
- указана организация, не являющаяся органом государственной власти или органом местного самоуправления;
- указан орган государственной власти или орган местного самоуправления, но исковое заявление содержит исковые требования в пользу другого лица (например, государственного предприятия);
- указан орган государственной власти или орган местного самоуправления, но спор является частно-правовым, например, гражданско-правовым или иным спором, не связанным с осуществлением этим органом-истцом полномочий органа власти,
то такое исковое заявление не может быть рассмотрено по существу в хозяйственных судах Украины.
Материалы настоящей статьи частично основаны на результатах обсуждения, состоявшегося на научно-практическом семинаре судей хозяйственных судов Украины 2-4 октября 2002 года в Форосе (см.: Проблемы хозяйственного процесса//Юридическая практика. - 2002. - №43. – С.9).
Попов Юрий Юрьевич,
Центр коммерческого права
Опубликовано (без раздела о «косвенных» исках, а также с многочисленными другими редакционными купюрами, и с измененным названием – разным на разных страницах): Прокурор и хозяйственный процесс (С.1); Возбуждение дел по иску прокурора (С.5)// Юридическая практика. – 2002. - №47. – С.1, 5.
Раздел о «косвенных» исках под редакционным названием «Толкование «косвенных» исков» с редакционными правками и подзаголовком опубликован: Юридическая практика. – 2002. - №50. – С.А7.